Luego de las dictaduras latinoamericanas de las décadas de los sesenta y setenta del siglo pasado, Ecuador fue uno de los primeros países en retornar al régimen democrático. Adicionalmente, y a diferencia de Argentina, Uruguay, Brasil o Chile, donde la represión de las Fuerzas Armadas fue notoria y está documentada, los militares ecuatorianos asumieron una actitud distinta. Si bien se produjeron excesos, los trabajos realizados dan cuenta de un país en el que los Derechos Humanos no fueron críticamente menoscabados. Por el contrario, los gobiernos de facto de corte militar en Ecuador sostuvieron políticas sociales y procuraron la redistribución de la riqueza, especialmente en lo relacionado con la propiedad de la tierra. De hecho, los dos procesos de reforma agraria, relativamente exitosos, fueron impulsados por dictaduras militares.

Estos rasgos del sistema político ecuatoriano de inicios de la década de los ochenta hacían prever que el régimen democrático podría afianzarse no solo en el plano procedimental sino también en lo relacionado con los derechos económicos, sociales y culturales. Para el efecto, los actores políticos de la época, interesados en retomar el control de la representación política, diseñaron una nueva Constitución en 1979 cuyos objetivos centrales fueron la instauración de un sistema de partidos sólido e instituciones políticas eficientes y sostenibles. Desafortunadamente, dichos objetivos no se cumplieron a cabalidad, aunque algunos avances se dieron en el plano del reconocimiento de los derechos de los pueblos y nacionalidades indígenas, por ejemplo.

Durante las décadas de los ochenta y noventa, los mecanismos de traslado de las demandas ciudadanas al sistema político colapsaron como consecuencia de la captura de los partidos por una cúpula reducida que impedía la renovación y la confrontación interna de ideas. Algo similar sucedió con las instituciones políticas en general y con las relacionadas con la administración de justicia en particular. Ante la ausencia de acuerdos entre las élites partidistas, muchos de los conflictos no resueltos en la arena política se trasladaron al Poder Judicial a fin de que allí se procesaran a través de juicios penales y órdenes de prisión preventiva. Por esa razón, la disputa por capturar espacios clave de la justicia se hizo cada vez más notoria. Como consecuencia de lo anotado, los conflictos sociales se incrementaron a partir de nuevas formas de articulación y repertorios de acción colectiva. En 1992, la primera movilización indígena masiva hasta la ciudad de Quito marcó un cambio importante en la vida política del país. De hecho, en el siguiente período legislativo el movimiento Pachakutik, brazo político de la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE), alcanzó su primera bancada de diputados.

En lo relacionado al manejo de la economía nacional, desde el retorno a la democracia y aún hoy en día, las cuentas nacionales dependen en buena medida de los ingresos provenientes de la venta del petróleo. Dada la variabilidad en el precio internacional de dicho hidrocarburo, los momentos de contracción en los mercados externos se replican en la economía local con episodios de crisis y la consiguiente conflictividad social frente a la ausencia de recursos para satisfacer bienes y servicios públicos. Aunque el discurso de los diferentes gobiernos se ha orientado a proponer el reordenamiento de las fuentes de financiamiento público, los avances han sido mínimos. Por el contrario, la dependencia a recursos naturales parece agravarse en los últimos años con la presencia de la industria minera, en sus diferentes variedades.  

Las constituciones de 1998 y 2008 y el surgimiento del “fenómeno Noboa”

El escenario vivido por el país hasta mediados de los noventa sirvió de base para posicionar el argumento de que una nueva constitución política sería la salida a los problemas nacionales. Al igual que otros países de América Latina, como Venezuela, Ecuador ha tenido más de veinte cartas constitucionales en menos de doscientos años de vida republicana, sin que los males políticos, sociales y económicos hayan disminuido. No obstante, el fetichismo legalista que inunda al país llevó en 1998 al diseño de una nueva constitución que, si bien traía novedades interesantes, como la creación del Tribunal Constitucional, no atacaba a los problemas estructurales. Por el contrario, los episodios de inestabilidad política se agudizaron al punto que entre los años 2000 y 2007 Ecuador tuvo cuatro presidentes: Jamil Mahuad, Gustavo Noboa, Lucio Gutiérrez y Alfredo Palacio. En 1997 fue destituido también el presidente Abdalá Bucaram. Las dos cortes de justicia más importantes del país, la Corte Suprema de Justicia y el recién creado Tribunal Constitucional permanecieron más de un año sin jueces, luego de que éstos fueran destituidos por el Congreso Nacional en el año 2004.

Aunque para la elaboración de la constitución de 1998 la mayoría de las fuerzas y actores políticos hegemónicos tras el retorno a la democracia consiguieron mantener sus espacios, la crisis generalizada del país había llegado a un punto muerto en el que el hastío ciudadano se hacía cada vez más latente. Así, a partir del año 1999 se propiciaron movilizaciones desde diversos sectores sociales, bajo demandas de diferente naturaleza y apelando a artefactos culturales también variados, que colocaron el discurso de “que se vayan todos” como una de las banderas de protesta. Lo dicho, sumado a la salida masiva de ecuatorianos, sobre todo de condiciones económicas menos aventajadas, a raíz de lo que se denominó el “feriado bancario”, daba el espacio perfecto al surgimiento de nuevos liderazgos. Solo era cuestión de tiempo y ese tiempo llegó con la emergencia de Rafael Correa a finales del 2006.

Provisto de un discurso renovado, apelando a dejar atrás al sistema político y sus estructuras, Correa se posicionó rápidamente en los diferentes sectores sociales del país. Su victoria en 2007, refrendada posteriormente con dos sucesivas elecciones y una nueva constitución política en 2008, lo colocaron en la palestra del debate nacional durante una década de gobierno. Más allá de la evaluación de sus políticas públicas y su controversial estilo de gobernar, lo cierto es que Correa marcó un punto de quiebre en las dinámicas de la vida política, económica y social del país. Tal fue su influencia que sus sucesores, Moreno (2017-2021) y Lasso (2021-2023), enfrentaron la evaluación de sus gobiernos en función de la comparación con la administración de Correa. En dicho contexto, y luego de la denominada “muerte cruzada” establecida en la constitución de 2008 y que dio por terminado de forma anticipada el período de Guillermo Lasso, aparece en la escena nacional el actual presidente Daniel Noboa.[1] “Muerte cruzada” es la denominación coloquial que se ha dado al mecanismo de terminación anticipada del período presidencial y legislativo que establece la constitución de 2008. Bajo determinados requisitos, tanto el Ejecutivo (art. 148 de la Constitución) como la Asamblea Nacional (art. 130) pueden hacer uso de esta herramienta que implica el cese de funciones de ambos Poderes del Estado y la convocatoria inmediata a elecciones para terminar los períodos de cuatro años.

Daniel Noboa, ganador de la segunda vuelta electoral el 16 de octubre de 2023 y perteneciente a una de las familias con mayor poder económico de América Latina, encuentra un país con tres problemas esenciales: crisis fiscal, corrupción e inseguridad. Su estrategia de gobierno, durante quince o dieciséis meses que durará su mandato, se ha concentrado en el campo de la seguridad y allí está el principal éxito de su gestión, a juzgar por los resultados de los sondeos de opinión pública. En efecto, apoyado en las Fuerzas Armadas y el gobierno de los Estados Unidos de América, el nuevo presidente emprendió un proyecto de control a los grupos del crimen organizado que a la fecha parece haber dado ciertos resultados positivos, según el gobierno y sus partidarios. Así, bajo la controvertida figura jurídica del conflicto armado interno, Daniel Noboa ha conseguido reducir los niveles de inseguridad del país y esto lo podría posicionar positivamente de cara al proceso electoral de 2025, en el que ha anticipado será candidato.

Tal es el nivel de obnubilación ciudadana con los aparentes logros de Daniel Noboa en el plano de la seguridad que otros temas clave, como el económico, han pasado a segundo plano. De hecho, en las próximas semanas se incrementará el impuesto al valor agregado de 12 % a 15 % sin que esto haya generado mayores reacciones sociales. Algo similar ocurre respecto al desempleo, que no ha podido ser reducido durante el actual período de gobierno a pesar de los incentivos ofrecidos a determinados sectores productivos. En suma, Daniel Noboa ha tenido la capacidad de colocar como el “otro” de la vida política a la inseguridad, desplazando así cuál estrategia de parte de la oposición política. Sin que se pueda hablar de una proyección discursiva abiertamente hobbesiana, los sectores críticos del gobierno señalan que la actuación del Jefe de Estado durante estos pocos meses puede perfilar al Ecuador, en el corto plazo, a una dinámica política similar a la del presidente salvadoreño Nayib Bukele.

Algunos escenarios posibles

Dos hechos son el punto de partida de la siguiente evaluación de escenarios. El primero se relaciona con la consulta popular convocada por el Presidente Noboa y que se llevará a cabo a mediados de abril de 2024. Allí se proponen preguntas relacionadas esencialmente con la lucha contra el crimen organizado y el combate a la inseguridad. Algunas de las preguntas se encuentran ya legisladas, otras podrían aprobarse a través de la Asamblea Nacional y unas cuantas más no tienen otra intención que generar adeptos, más allá de que en la práctica exista suficiente evidencia empírica en el sentido que no propician ningún efecto. Por ejemplo, en el caso del incremento de las penas por la comisión de determinados delitos es posible legalmente pero no tiene efectos positivos sobre la tasa de criminalidad. Por la cercanía de la consulta popular, todo haría prever que el resultado será un SI en la mayoría o todas las preguntas propuestas. El segundo hecho se refiere a los altos niveles de aceptación popular de Daniel Noboa, incluso más elevados que los reportados para Rafael Correa en los mejores años de sus gobiernos.

En el primer escenario, favorable a Daniel Noboa, a la consulta popular con resultados positivos se sumaría el éxito relativo de la política de combate a la inseguridad y el control relativo del déficit presupuestario. Si estas dos últimas variables pueden mantenerse sin mayores cambios hasta el momento de la elección, las probabilidades de que el actual presidente sea reelecto son mayores. Con una mayor acumulación de poder, uno de los posibles rumbos que asuma el nuevo gobierno sería hacia el incremento de la “mano dura” en los temas de seguridad. A partir de allí podría ganar espacios en otro tipo de reformas, sobre todo en el campo económico. En ese caso, las posibilidades de que Ecuador se acerque al caso de El Salvador serían mayores. En este escenario, Daniel Noboa llegaría no solo con amplia aceptación a su candidatura sino también con un importante contingente de legisladores en la unicameral legislatura ecuatoriana, y la posibilidad de reordenamiento de las cortes de justicia.

En el segundo escenario, y aún con alta popularidad del presidente, la disputa electoral podría tomar otro curso si hay un desbordamiento de los problemas económicos del país y/o el combate a la inseguridad no se presenta ya lo suficientemente exitoso, como ahora mismo lo patrocina el gobierno. En ese caso, la oposición, ahora replegada, podría tomar una posición más activa y disputar la elección de 2025 a Daniel Noboa. En este escenario, el partido del expresidente Correa, la Revolución Ciudadana, aparecería como el principal contendiente. En los dos últimos procesos electorales esta agrupación política estuvo en la segunda vuelta y fue derrotada por estrechas diferencias. Una victoria de la Revolución Ciudadana en esta ocasión abriría las puertas a un posible retorno del expresidente Correa, ahora sentenciado por delitos relacionados con el manejo de recursos públicos. No obstante, y a diferencia de pasadas elecciones, la fuerza legislativa de la Revolución Ciudadana podría verse diezmada por la presencia de un candidato, como Daniel Noboa, que no dejará de ser fuerte en términos de asientos en la legislatura.

Un tercer escenario, menos probable, es aquél en el que Noboa y la Revolución Ciudadana resulten perdedores ante el surgimiento de una candidatura que, ante la coyuntura, pueda representar un discurso alternativo. Aunque no es fácil el surgimiento de un outsider en un lapso tan corto, no se debe dejar de lado esta posibilidad. En ese evento, se tratará de un gobierno débil en términos de apoyo legislativo y con poca capacidad de maniobra respecto a los temas clave que enfrenta el país, la inseguridad y el déficit presupuestario. Dada la trayectoria política del país, no se podría dejar de lado la opción de que la inestabilidad presidencial retorne. Sin embargo, y a diferencia de lo que ocurría hasta antes de la constitución de 2008, a través del mecanismo de la “muerte cruzada” podría ser el propio presidente el que anticipadamente convoque a elecciones generales. Aunque menos viable, este escenario sería, eventualmente, el que genere mayores contratiempos a la gobernabilidad del país. 

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En definitiva, e independientemente de lo que ocurra en las elecciones de 2025, difícilmente la trayectoria de inestabilidad institucional, mal manejo de los recursos económicos y desigualdad social tendrá un cambio significativo. Las reformas estructurales en el plano político, económico y social desafortunadamente no aparecen como plataformas de ninguna organización política. De hecho, los líderes partidistas y las élites en general orientan su gestión hacia la resolución coyuntural de los problemas del país, como la inseguridad, generando, paradójicamente, mayores incertidumbres entre la población. En dicho contexto, lo que queda de este año y lo que vendrá en 2025 garantizan que Ecuador tendrá mucho movimiento político y eventualmente alineaciones estratégicas para solventar el deterioro del tejido social a consecuencia del crimen organizado y la corrupción política.